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探索新型消防管理社会化路径的几点思考

2020-10-20 08:46:23   来源:陕西省消防救援总队   作者:赵 荣  阅读:次   【 打印本页 】

    摘要:火灾频发的社会现象从侧面反映出了我国消防管理工作的体制机制还有待于进一步完善的现实情况,人民群众消防安全意识还有待加强。笔者认为消防工作不应该是消防部门的“独角戏”,只有在全社会范围内激发各级组织和公民个人参与消防工作的积极性,才能减少火灾发生的频率,进一步确保国家和个人生命财产的安全,促进社会的和谐稳定。本文通过探讨推进消防管理工作的社会化路径,形成多方联动、共同推进的防火灭火工作新格局,真正实现“全民消防”共治局面。

关键词:消防 社会化 新型 路径 


    党的十九大以来,我国经济转向高质量发展阶段,社会财富不断积累,人民生活水平大幅提高,但频频发生的火灾事件给人民群众的生命财产安全和社会稳定造成了严重的威胁和巨大的损失。根据应急管理部消防救援局发布的数据,2019年我国共发生火灾23.3万起,造成人员伤亡2172人,直接财产损失36.12亿元,虽然火灾起数和伤亡人数较往年有所下降,但是全年有影响的火灾数量却在增加,且出现高层建筑和居民住宅高发的特征;同时,森林火灾事件也不时出现在公众视野。据统计,2019年全国共发生森林火灾2345起,受害森林面积约13505公顷。在已有的研究中,除了由于自然、气象和地理等不可避免的因素外,人为因素成为森林火灾始终无法避免的主要原因。这些数据从侧面反映出了我国消防管理体系还有待完善,人民群众消防意识还有待加强。另一方面《中华人民共和国消防法》明确规定了“政府统一领导,部门依法监管,单位全面负责,公民积极参与”的消防管理社会化原则[1],明确指出消防工作不应该是消防部门的“独角戏”,推进消防管理的社会化进程,联动多方共同进行防火灭火,在社会范围内激发各级组织和公民个人参与消防工作的积极性,真正实现“全民消防”,才能减少火灾发生的频率,进一步确保国家和个人生命财产的安全,促进社会的和谐稳定。

1 推动消防管理社会化发展的必要性

    中国特色社会主义进入了新时代,伴随着社会主义经济的飞速发展,人民对于天然气、石油、电能等能源的开发和使用率越来越高,现代化材料、现代化生产工艺的大量应用,使得火灾致灾因素不断增多、灾害发生的可能性不断增加,消防管理的难度也愈来愈大[2]。同时,近年来自然火灾造成的损害也引起广泛关注。近期,习近平总书记对四川省凉山州西昌市森林火灾做出了重要批示,要求严格火源管理,强化防灾措施,加强消防管理工作。大型火灾事故的频繁发生已经引起了党中央的高度重视,消防管理体制的改革变得刻不容缓。

    习总书记的批示,不仅对政府职能部门做出了指示,也对人民群众提出了要求。首先,消防工作社会化作为社会公共管理工作的一个重要领域,在社会发展的新形势下,其发展进程影响着各级政府社会管理工作成效和社会安全治理的总体水平。各级政府和相关部门应该把消防管理工作摆在更加突出的位置,必须尽快改变由消防队伍“挑大梁”的现状,消防工作不应当只是消防机构的一方责任,更是政府相关部门、第三方机构乃至每一位群众分内之事。其次,消防管理工作在联动多方的基础上,可以利用好“大数据时代”带来的机遇,利用各方资源,加速全民防火意识与灭火技巧的普及,及时监测火灾的发生、及时进行消防灭火最佳路径的研究,最大限度地减少人员生命财产损失。再次,只有让普通民众也意识到“火灾与自身生命财产安全息息相关”,每个人都有责任主动学习消防知识,内化为自身防范火灾的行动,推动消防管理社会化工作,在全社会形成“消防安全人人有责”氛围,积极配合消防部门的各项工作,才能让我国消防安全管理水平取得突破性提高。

    实践证明,消防安全治理融入社会公共领域是我国消防管理紧跟时代步伐、适应时代发展的必要举措,消防管理社会化是实现全社会消防安全的必由之路[3]。因此,探索新型消防管理社会化路径,建立符合当下社会发展的消防管理机制,是推动社会经济发展,保证人民生命财产安全,实现国家长治久安的必然要求。

2 当前消防安全管理社会化进程所面临的困境

2.1 消防部门主导局面仍未改变

    我国消防管理社会化进程仍然处于发展阶段,当前消防工作仍然处于消防部门一力主导的局面,其他行业部门、社会团体、单位和个人的参与意识和责任感还需加强。

2.1.1 社会消防力量不足

    除消防队伍以外,消防中介服务组织和其他社会消防组织也应作为消防事业的补充力量全力投入社会消防事业的发展,但就我国目前的消防管理体系和治理能力来看,这些社会力量在消防安全工作中发挥的作用还很薄弱。消防部门长期以来单打独斗的局面使得消防管理忽略了其他具有消防功能的社会组织和机构的作用,一定程度上制约了社会消防力量的发展壮大,同时,就消防技术服务中介机构自身的发展而言也存在一些问题[4]。  

    其一,随着社会经济的发展,我国消防技术服务中介机构经历了从无到有,从特定形式到多种形式的发展,是消防行政部门对于消防资源高度控制权逐步社会化的产物。近年来消防中介机构的服务领域逐步拓宽的过程中存在着诸多制约问题。第一,从事消防中介服务工作人员专业知识不过硬,部分从业人员职业素质低下。第二,虽然《消防法》明确说明了消防中介机构的性质和责任,但对消防中介机构的具体经营管理资质设立没有做明确要求,导致市场监管混乱,执法部门执法受阻。

    其二,各级消防协会由于落地民间有较强的本土性,在工作过程中本应该发挥良好的宣传培训作用,并可协调专业消防机构合理完成区域性消防工作,但是由于消防安全领域的特殊性,以及长期由政府监管的单一模式,导致其自身职能定位狭窄、市场开拓乏力,缺少多元化参与消防管理的途径,加之消防协会自身缺乏系统的管理和运维,人员编制和实际消防技术能力相对薄弱,很难发挥其存在的价值,不利于社会消防力量的发展和发挥效用。

2.1.2 社会单位和个人没有担负起火灾预防的主体责任

    首先,社会单位习惯于等待消防部门的上门指导和配合检查,没有意识到自身也是消防安全责任主体,认为消防知识普及是消防单位的事,缺乏对员工日常消防知识的培训,仅凭消防部门的一己之力,很难做到全民普及。部分单位对于火灾的防范意识不强,不主动了解防火灭火知识和积极维护防火灭火设备,频频出现杂物占用、堵塞消防通道,消防设施设备年久失修、形如虚设的情况。另外,大量存在消防安全管理人、消防控制室值班人员、专职微型站消防员等专业人员配备不齐、责任意识不强、专业维保检测不及时和技术水平有限等问题也造成很多火灾隐患频繁出现或长期滋生。其次,公民自身参与消防安全的意识有待提高,截至目前,仍有很对普通群众不会使用灭火器,不会正确扑救初期火灾,没有掌握火灾发生时正确的逃生要领,更有甚者由于缺乏相关的安全意识和常识,不当操作、违规用火用电等行为都大大增加了火灾发生的可能性。究其原因,是全社会的消防安全宣传教育还不到位,虽然早在1992年,我国就将每年的11月9号设立为全国消防宣传日,通过各种形式宣传普及消防法律法规、防火灭火和火场逃生自救知识,但收效甚微,“全民消防”和“社会化防火”工作的局面还远没有形成 [5]。

2.2 消防技术服务立体化格局还未形成   

    全面专业的消防技术服务是保障消防安全的重要基础,但是当前我国、尤其是中西部地区的消防技术服务领域发展相对滞后,跟不上经济社会的飞速变化。其一,消防技术服务法律法规体系不明确,只是一些零散的管理文件对消防技术服务提出了一定的要求,但是细则缺失或执行过程中各地标准不一、管理随意弹性大,使得消防技术服务行业创新动力差、项目推进难,在实施过程中频繁出现责任不清、纠纷不断的情况。其二,消防技术服务中介机构和消防设施设备供应商间存在壁垒,造成消防技术服务机构在市场中难以立足存在感较低。当前消防技术服务机构的服务种类多数集中在监测检测消防产品领域,服务面相对狭窄,市场还有待积极开拓。其三,对于消防专业技术服务人员的培养滞后,立体化消防技术服务格局的形成有赖于人才团队的培养建设,而开设相关教育的培训学校少、师资差、无人关注,消防技术服务人才和消防技术培训机构的评定标准、评定规程等都有待规范、细化。

2.3 消防安全管理社会化的相关法律法规体系不健全

    法制是人类社会进入现代文明的重要标志,健全完善的法律法规是消防管理社会化的必要保障,是推进消防管理社会化工作的前提 基础。当前,为适应国家治理体系和治理能力现代化建设的需要,正从国家层面对消防安全监管模式、制度设计、法律体系等进行大多阔斧的改革,2019年4月23日《消防法》修正案颁布实施后,建设工程消防安全监督管理职权已经从消防部门转换为住建部门、消防技术服务机构资质许可已经取消、消防产品市场准入限制条件已经被放宽等等,我国的消防安全监督管理模式正处于深刻激荡的变革期,很多社会化消防安全管理和火灾风险防范的社会关系亟需要完备的法律法规来规范。

2.3.1 关于公众聚集场所开业前消防安全许可制度

    目前颇具争议的公众聚集场所开业前消防安全许可制度,经过了几年激烈的“存费之争”后仍无定论。在2019年5月30日中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发的《关于深化消防执法改革的意见》中采取“回避矛盾焦点”的“迂回折中”式表达:“简化公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查,实行告知承诺管理”,只要求“简化执法程序”即“作出其符合消防安全标准的承诺后即可营业”,并没有说清 “要不要继续发证”和“发什么证”,以及“发证”的具体程序要件。正因为考虑到我国各地经济发展差异较大、消防安全管理水平参差不齐,全社会对消防安全管理模式的期待和要求也不尽相同,所以匆匆在全国范围内明确这一领域今后的改革方向,条件尚不成熟,只能在一定范围内先行先试,如此就有了2019年11月28号《应急管理部关于在自由贸易区试行公众聚集场所投入使用、营业消防安全告知承诺制的通知》应运而生,此规定只涉及天津、河北、辽宁等19个省(自治区、直辖市)的部分地市,全国甚至同省、市之内遵循的规定都不同、执行时理解把握的尺度更不尽相同,造成基层消防监督人员执法标准不一、边界不清;有的基层消防监督人员害怕因政策掌握不准,自行解读把握执法依据有偏颇,造成执法错误、反被追责,所以干脆消极懒政、能拖就拖;有的业主有多个营业场所,在各区县、地市办理消防行政审批手续差别较大,群众不理解、甚至怨声载道。。。。

2.3.2 关于九小场所监管职权归属

    九小场所的消防安全监管力度“断崖式”下降,职能部门放任不管成普遍常态。虽然法律依据没变,但现实中的执法现状却出现了很大的变化:2019年全省各地甚至全国,公安派出所办理的消防监督执法案件数量直线下滑,公安派出所主动开展的日常消防安全监督检查工作力度和频次也大大降低。

    2019年4月23日颁行的《消防法》修正案对规定“公安派出所的日常消防监督检查”和“开展消防宣传教育” 的职能之有关条款并没有做任何删改。修改后的《消防法》第53条仍然规定:“公安派出所可以负责日常消防监督检查,开展消防宣传教育,具体办法由国务院公安部门规定。消防救援机构、公安派出所的工作人员进行消防监督检查,应当出示证件”。

    2012年公安部修订的部颁规章《消防监督检查规定》(公安部令第120号)和《火灾事故调查规定》(公安部令第121号)等法律法规是各级公安消防机构和各地公安派出所开展消防监督检查的主要执法依据。《消防监督检查规定》第二条规定:“本规定适用于公安机关消防机构和公安派出所依法对单位遵守消防法律、法规情况进行消防监督检查”;第三条第三款规定:“公安派出所日常消防监督检查的单位范围由省级公安机关消防机构、公安派出所工作主管部门共同研究拟定,报省级公安机关确定”,因此,2018年前全国各地公安机关消防机构、公安派出所管辖划分都依据本省公安厅规范性文件具体明确,“九小场所”普遍由辖区公安派出所负责日常消防监督检查。

    但是随着2018年4月16日消防救援队伍整体转隶到国家新成立的应急救援部,不再是隶属公安部直管的公安现役部队后情况逐渐发生变化,公安机关上上下下都普遍认为消防监督执法权应随之划转、移交。以前公安派出所和消防机构协调配合、运转顺畅的工作模式被打乱,造成消防救援机构、公安派出所、街道社区等单位相互等靠、相互推诿。目前,作为主要执法依据的各项公安部的部颁规章还未明文废止或修订,但无论执法主体是谁都难免有些牵强和尴尬。当然,这项行政管理职能划分不是哪一个政府部门可以擅定的,很明显国家层面的立法进程,远远落后于国家治理能力和治理体系改革的步伐,九小场所消防监管职能急需通过国家立法进一步明确。

2.3.3 关于政府部门的消防安全监管职责任务

    在《中华人民共和国消防法》颁布之后,我国制定了一系列相关法律法规,但是仍然没有建立起比较完备的消防管理法律体系,比如:各行业部门内的消防安全责任体系和监管机制尚不健全,亟待通过立法来规范和解决[6]。很久以来,政府各行业部门有不少人、甚至是一些领导同志都一直认为 “学校、医院、养老院等场所的消防工作并不是其主管的教育、卫生、民政等部门的职责,而是消防部门一家的事”,导致《中华人民共和国消防法》规定的“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防工作基本原则落不到实处,行业部门对本系统、本行业所辖单位和场所的消防安全监管缺失或流于形式。2017年国务院办公厅印发《消防安全责任制实施办法》,专门按照“谁主管、谁负责”的原则详细规定了公安、教育、卫生、民政、商务、文物部门的相关消防安全管理职责,但因其毕竟只属于政府的规范性文件,其法律效力和社会影响力大打折扣,并且随着国家机构改革见效落地,政府职能部门多有合并、裁撤、划转,国务院《消防安全责任制实施办法》相关规定已经有多处不合时宜、亟待修改。

2.3.4 关于其他执法瓶颈问题

    另外,建设工程消防安全监管领域的消防行政审批职能划转变更后,不同执法部门执法尺度前后不一,执法环节尚未理顺,群众无法适从、意见较大;还有这几年愈演愈烈的住宅小区内居民私自“住改商”开设“民宿、会所、餐饮、娱乐休闲场所”带来的消防安全隐患大大增加,民怨沸腾、纠纷不断,既影响了文明城市创建、和谐社区建设,又容易引发公众对政府和职能部门担当作为的质疑。。。。。。诸多消防监督执法工作现状和困难,都只能通过立法来寻求解决突破之良策。

3 对于消防管理社会化路径的探索

3.1 推动社会消防力量的建设

3.1.1 促进消防技术服务中介机构的健康发展

    改革开放以来,消防中介服务机构作为高速发展的新兴产业、消防管理服务体系的重要组成部分,为人民的消防安全提供重要保障,但其整体服务体系还有待完善。首先,需要建立健全中介机构的法律法规体系,明确市场准入与退出机制,为执法机关提供消防中介服务机构的行业监管和市场监督的法律依据,可以在其服务过程中出现弄虚作假等偏差行为时,坚决依法追究法律责任。以《社会消防技术服务管理规定》为中心,建立更为完善的相关法律体系,促进中介服务机构健康发展。其次,促进消防中介服务机构的多领域发展,拓宽其服务范围,推动消防中介服务机构的专业化发展,提高从业人员专业素质,全方位提升消防技术服务中介机构的服务质量。

3.1.2 优化消防管理力量的配比

    要坚持走消防管理社会化道路,坚持政府统一领导,各部门联动的管理方针,应当摒弃当前消防部门“保姆式”的管理模式。其一,动员一切社会力量努力构建“政府领导、行业联动、单位负责、群众参与”为一体的消防管理社会化格局。其二,各级各类单位应该主动承担起自己的消防安全主体责任,制定科学管理办法,落实单位消防安全制度,监管消防设施设备的安装与维修,充分调动单位消防安全自我管理主动性、积极性,努力减少火灾致灾因素。

3.2 打造互联网+现代化消防管理模式

3.2.1 利用远程线上培训提升基层消防队伍素质

    由于人员编制所限,长期以来基层消防人员,肩负着社会面火灾防控、执勤战备、灭火救援等非常繁重的工作任务,在保障人民生命财产安全方面做出了巨大贡献。基层消防工作人少事多,需要一支高素质,能力强,管理规范的专业化队伍来支撑。要加大经费投入,配备现代化智能消防培训教育系统,充分运用互联网技术,强化专业技术的培训,通过日常线上培训,提升让基层消防人员综合素质,提高业务水平。

3.2.2大数据背景下消防管理模式的创新

    “互联网+”时代下,我国消防领域相关的各级各部门应该利用好大数据信息的采集与整合,通过高效、全面的数据分析,为灵活处置应对火灾、地震等突发灾害事件提供科学决策依据,特别是在重大灾害事故现场,利用大数据可以对火灾的形势进行高效准确的研判,减少各种不必要的损失;同时,通过对社会各行业部门,各单位,各营业性场所的消防数据采集、分析,动态监测火灾风险点,科学评估消防管理薄弱环节,有利于指导消防部门开展高效、有针对性的风险防范工作 [7]。

3.2.3运用新媒体平台进行消防科普 提升全民消防意识

    消防科普是提高全民消防安全意识、预防火灾发生和减少火灾损失的有效手段,做好消防教育宣传培训工作是推进消防管理社会化的重要环节。随着信息化时代的高速发展,抖音”“快手”“微信公众号”“微博”等各大新媒体平台应运而生,消防宣传教育应当摒弃传统的“纸质传单”、“走街串巷”等宣传方式,积极创新宣传渠道、更新教育内容,紧跟时代潮流,开发利用好新媒体平台,用小视频、开直播等方式,向全社会和普通群众讲解火灾预防常识、火灾发生后自防自救知识等,让消防安全意识和消防法制观念深入人心。

3.3尽快建设完善相关法律法规体系

    只有坚持“依法治国、依法行政”,才能推动和保障消防法治体系与社会主义市场经济发展相适应。真正实现“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防工作社会化格局,建立健全完备的消防法律法规体系是前提和基础。按照中办、国办《关于深化消防执法改革的意见》精神,应该尽快启动修法程序,开展国内外消防法制建设的优劣势研究,分析总结消防安全工作经验,积极解决现实工作中新情况、新问题,废除和完善陈旧法条,堵塞现有消防法律法规缺失的漏洞,细化管理责任、明确核查标准,保证消防事业依法在全社会范围内有序开展。

    在完善法规体系过程中,不仅要对《消防法》进行改进,也要考虑到其他消防事业相关法规和政府规章。以前消防工作在公安部统一领导下进行,主要法律依据是公安部颁布的《消防监督检查规定》、《火灾事故调查规定》、《机关、团体、企业、事业安全消防安全管理规定》等部颁规章,但现在消防救援机构转隶于应急管理部,执法行为继续源于以上法律依据,实在有些勉强,应尽快理顺调整。

    同时,要考量中央与地方的差异,积极推进地方消防工作法律体系的完善,确保“一个萝卜一个坑”根据区域实际制定细则章程,让广大民众参与消防工作有法可依。

4 总结

    总而言之,消防管理社会化水平与人民生命财产安全和维护社会稳定息息相关。消防管理社会化工作需要社会各部门、各阶层以及每一位社会公民积极参与高度配合,通过对消防管理社会化道路上种种困境的研究,希望探索出适应我国经济社会发展的消防管理社会化道路,实现全民消防的大格局,保障人民生命财产安全,实现国家长治久安。


参考文献

[1] 李京.推动消防社会化发展的几点思考[J].武警学院学报.2017,33(4).

[2] 杜兰萍,沈友弟,厉剑,倪照鹏,赵永利.我国消防安全形势、差距和对策研究[J].消防科学与技术.2002,9(5).

[3] 周勇,魏建亮.提升消防工作社会化的几点思考[J].河北工程大学学报.2017,34(7).

[4] 张鹏.我国消防管理存在的问题研究及对策[D].燕山大学.2016,5.

[5] 冯文林,李克建.我国消防管理社会化存在的问题及对策[J].四川警察学院学报.2013,25(5).

[6] 张超.探究当前新形势下消防社会化管理新思维[C]. 开展消防科技创新 促进社会公共安全.:浙江省科学技术协会,2017:219-224.

[7] 何建红. “互联网+”“智慧消防”促社会消防管理创新之探讨[J].工程建设与设计.2020.05


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